V súvislosti s šírením vírusu COVID-19 médiá čoraz častejšie skloňujú pojmy ako krízová situácia, mimoriadny stav či výnimočná situácia. Čeliac globálnej pandémii krajiny siahajú po opatreniach a nástrojoch, ktoré po celé desaťročia „oddychovali“ v ústave, alebo prijímajú nové legislatívne opatrenia.
„Nič nie je také trvalé ako dočasné vládne opatrenia.“
(Milton Friedman)
Španielsko dočasne zoštátnilo všetky súkromné nemocnice a zdravotnícke zariadenia, Rakúsko do boja proti koronavírusu nasadilo armádu, a napríklad také Portugalsko vyhlásilo výnimočný stav prvý raz vo svojej demokratickej histórii od 70. rokov 20. storočia. Aká legislatíva umožňuje obmedziť slobodu pohybu, zatvárať školy či rušiť bohoslužby a prečo vyhlasovanie výnimočných stavov a prijímanie podobných opatrení môže vzbudzovať podozrenie?
Výnimočný stav ako inštitút má svoj pôvod v dekréte Ústavodarného národného zhromaždenia z 8. júla, 1791. Ten spomína état de siège (stav obliehania), ktorý mal predstavovať medzistupeň medzi état de paix (stav mieru) a état de guerre (stav vojny) v období francúzskej revolúcie. Ako naznačuje názov, termín má vojenský pôvod v starej praxi udeľovania výkonu moci vlády veliacemu generálovi obliehanej pevnosti. Pôvodne sa tento stav vzťahoval len na opevnenie mesta, neskôr bol rozšírený na celé mestá v čase obliehania. Počas stavu obliehania „prechádzali všetky právomoci zverené do rúk civilným autoritám s cieľom zachovania poriadku, ako aj policajné právomoci do rúk vojenského veliteľa, ktorý ich mal vykonávať ako svoju výlučnú zodpovednosť“. V období revolúcie tak došlo k vyhláseniu prvého výnimočného stavu, ktorý na neurčité obdobie suspendoval ústavu.
Dnes pod slovným spojením „výnimočný stav“ chápeme súhrn špeciálnych opatrení, ktoré za normálnych okolností nemôžu byť súčasťou ústavného usporiadania demokratického štátu, ktorý rešpektuje deľbu moci a suverenitu jeho obyvateľov. Definícia toho, aký stav je stavom výnimočným, aký orgán a na ako dlho tento stav môže vyhlásiť, a to, aké právomoci tento orgán získava vyhlásením tohto stavu, je však vecou každej konkrétnej krajiny. Rôzne právne tradície vypracovali svoje vlastné modely vysporiadania sa s mimoriadnou hrozbou. Z toho pramení nejednoznačnosť nielen konceptuálna, ale aj terminologická.
Napríklad slovenský ústavný zákon rozlišuje núdzový stav, ktorý vyhlasuje vláda na postihnutom alebo bezprostredne ohrozenom území na nevyhnutný čas (nie však dlhšie ako 90 dní), a výnimočný stav, ktorý vyhlasuje prezident/ka na návrh vlády SR, a to najdlhšie na 60 dní. Pojem „mimoriadny stav“, známy aj v nemeckej legislatívnej tradícii ako Ausnahmezustand alebo Notstand, je zase neznámy talianskej a francúzskej legislatívnej teórii, ktorá preferuje označenie decreti di emergenza, respektíve état de siège. Anglosaská tradícia uprednostňuje pojmy martial laws a emergency powers. V rôznych krajinách môže byť mimoriadnosť situácie odstupňovaná inak, pričom jednotlivé stupne môžu splývať s tými, ktoré zodpovedajú, napríklad, výnimočnému stavu.
Rimania vymenovali diktátora
Rímske právo, ktoré dalo základ kontinentálnemu, sa s mimoriadnou situáciou vyrovnávalo notoricky známym mimoriadnym politickým úradom obmedzeného diktátorstva. Rímska ríša rozlišovala viacero druhov diktatúr – mala diktátora pre vedenie vojny, vnútorné nepokoje, usporiadanie hier a ďalších. Diktátor bol menovaný jedným z konzulov po porade so senátom. Následne došlo k suspendovaniu inštitútu veta či odvolania (v prípade rozsudkov), pričom diktátorove dekréty mali silu zákona. Počas 300-ročnej existencie tohto úradu bolo vymenovaných 94 diktátorov. S blížiacim sa koncom republiky sa menil charakter diktátorov a posledný diktátor – Caesar – predznamenával skôr zmenu vývoja smerom k cisárstvu. Po jeho zavraždení počas marcových Íd v roku 44 pred n. l. navrhol Caesarov kolega v konzuláte Marcus Antonius zákon lex Antonia, ktorým bola diktatúra zrušená „na večné časy“. (Pre fanúšikov úradu obmedzeného diktátorstva, ktorí sú v dobrovoľnej karanténe Julius Caesar [2002], seriál Rome [2005], Carry on, Cleo [1964]).
Zatiaľ čo právomocou vyhlásiť état de siège vo francúzskej právnej tradícii spočiatku disponoval panovník, nová republikánska ústava z roku 1848 definovala stav obliehania, ako aj jeho formy a súvisiace právomoci zákonom, a právomoc vyhlásiť stav obliehania prešla do rúk parlamentu. Podobne v anglosaskej tradícii na konci osemnásteho storočia bola panovnícka prerogatíva pod kontrolou parlamentu. Ústava zjednoteného nemeckého štátu z roku 1871 zase zmocňovala cisára vyhlásiť vojnu, pričom mu prisudzovala mimoriadne právomoci v záujme jej zdarného priebehu.
No rozhodujúcu úlohu v súvislosti so všeobecným povedomím o výnimočných exekutívnych opatreniach zohrala až prvá svetová vojna. Vo Veľkej Británii, vláda hneď po jej vyhlásení požiadala parlament o schválenie série mimoriadnych opatrení. Najdôležitejším z týchto zákonov bol Defence of the Realm Act z roku 1914, vďaka ktorému získala nielen veľké právomoci na reguláciu vojnového hospodárstva, zároveň jej umožňoval aj vážne obmedzenia základných ľudských práv, napríklad udelenie jurisdikcie vojenských súdov nad civilistami. Vo Francúzsku prebrala exekutíva prostredníctvom dekrétov prezidenta Poincarého aj legislatívnu moc a výnimočný stav v Nemecku počas prvej svetovej vojny umožnil násilne potlačiť štrajky zamestnancov najdôležitejších spoločností pre vojnové účely: AEG, Siemens & Halske a Borsig. V dôsledku inštitútu výnimočného stavu, akokoľvek nazvaným a akokoľvek vyhláseným a predlžovaným, sa väčšina bojujúcich krajín stala načas vojenskými diktatúrami. Táto prax sa však neskončila podpísaním mierových dohôd. „Prerastanie“ exekutívy do legislatívy sa objavovalo aj v medzivojnovom období s cieľom riešiť následky hospodárskej krízy a občianskych nepokojov. (Pre fanúšikov búrlivého medzivojnového obdobia The Wind that shakes the barley [2006], Nacht über Berlin [2013], Stavisky [1974]).
Hitler a výnimočný stav
Protirečivá formulácia, prípadne nedostatočné vyvažujúce mechanizmy vyhlasovania výnimočného stavu poznačili aj osud Weimarskej republike (1918 – 1933). Novovzniknutý úrad prezidenta mal predstavovať náhradu za inštitút cisára, čím došlo k vytvoreniu kombinácie prezidentského a parlamentného systému, v ktorom prezident disponoval niektorými právomocami monarchu. Ústava síce limitovala prezidenta súhlasom Ríšskeho snemu, no iný ústavný článok mu zároveň dával právo snem kedykoľvek rozpustiť, čo sa stalo osudným v roku 1933. Po požiari Ríšskeho snemu vyhlásil Adolf Hitler z pozície kancelára prostredníctvom článku 48 núdzový stav, a následne prezident von Hindenburg podpísal dekréty, ktorými nulifikoval mnohé zo základných občianskych slobôd nemeckých občanov. Dekréty neboli za vlády nacistov zrušené, takže z formálneho právneho hľadiska bolo celé trvanie Tretej ríše považované za výnimočný stav, ktorý trval 12 rokov.
Moderná právna teória zvykne označovať za diktatúry totalitné štáty, ktoré sa zrodili z krízy, ktorú európske demokracie zažili po prvej svetovej vojne. No, ako píše taliansky filozof Giorgio Agamben, v prípade Hitlera, ani Mussoliniho to z čisto technického hľadiska nesedí – obaja boli do svojich úradov menovaní legálnymi autoritami a to na pozadí formálne pretrvávajúcej ústavnosti prostredníctvom výnimočného stavu.
V dôsledku skúseností s článkom 48 je pochopiteľné, prečo ústava novovzniknutej Spolkovej republiky Nemecko (SRN) z roku 1949 nespomínala inštitút výnimočného stavu. Politická a ekonomická rehabilitácia Spolkovej republiky však bola v plnom prúde – len niekoľko mesiacov po svojom vzniku sa stala súčasťou Organizácie pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD), v apríli 1951 Európskeho spoločenstva pre uhlie a oceľ (ESUO) a v máji už bola plnohodnotným členom Rady Európy. Následne západné mocnosti vyhlásili koniec vojnového stavu so SRN a v roku 1955 sa republika stala suverénnym štátom, ktorý získal aj právo nad rozhodovaním o umiestnení ozbrojených síl a ich obrane. SRN však ešte predtým musela súhlasiť s podmienkou vytvoriť zákony pre všetky stavy núdze a ich následné včlenenie do ústavy. Tento bod, ktorý by v inej krajine nevyvolal pohoršenie, sa v SRN stal na najbližších trinásť rokov jednou z najdiskutovanejších tém, ku ktorej sa vyjadrovala celá spoločnosť, od filozofa Karla Jaspersa cez spisovateľa Heinricha Bölla, až po študentské hnutie a odborárov z IG Metall. Keďže vtedajší viceprezident Spolkového ústavného súdu sa vyjadril, že aj dlhodobý štrajk robotníkov by mohol byť dôvodom na vyhlásenie núdzového stavu, v spoločnosti vzrástli obavy, že „odborári sa stanú nepriatelia štátu, zo štrajkov nepokoje a z boja o mzdu núdzový stav“. Núdzové zákony boli aj napriek protestom prijaté 31. mája 1968, čím sa západné Nemecko zaradilo do skupiny štátov, ktoré majú výnimočné stavy striktne zviazané zákonom v podobe ústavného článku (podobne aj Francúzsko). Druhá skupina štátov (Taliansko, Veľká Británia a USA) tento problém nemá jasne vyriešený. Vyhlásenie núdzového stavu sa však okrem ústavnej garancie práv a slobôd jednotlivých krajín, musí opierať aj o povojnový medzinárodný režim ľudských práv. Počas 70-ročnej histórie Spolkovej republiky Nemecko nebol stav núdze vyhlásený ani raz, no jednotlivé spolkové republiky majú právo vyhlásiť núdzový stav na svojom území.
Železná lady núdzový stav nevyhlásila
To však neznamená, že obavy zo zneužitia inštitútu výnimočného stavu na potlačenie demokratických práv boli neoprávnené. Diskusia o povahe výnimočného stavu sa nevyhnutne prelína s diskusiou o vzťahu slobody a bezpečnosti občanov a ich práve na odpor. Či už ide o možnosť využiť skrátený legislatívny proces, obmedziť platnosť zákonov dekrétmi či vojenskou silou potláčať nenásilné demonštrácie, možnosti výnimočného alebo núdzového stavu boli v dejinách hojne využívané. Napríklad za vlády konzervatívneho ministerského predsedu Edwarda Heatha v rokoch 1970-1974 bol v Británii vyhlásený výnimočný stav päťkrát, z toho trikrát išlo o reakciu na štrajky baníkov. V rámci týchto opatrení bol dokonca predstavený aj tzv. trojdňový pracovný týždeň. Od januára do marca 1974 bolo komerčné využívanie elektriny obmedzené a ostatné 4 dni museli domácnosti kúriť drevom, svietiť sviečkami a BBC mohlo vysielať len do 22:30. Keď v 80. rokoch vypukli najznámejšie banícke protesty, bola vláda Margaret Thatcherovej lepšie pripravená. Núdzový stav síce vyhlásiť odmietla, no na základe predošlých nepokojov mohla políciu požiadať o tzv. „logistickú asistenciu“ vojska. Podobne, dnešná moderná podoba výnimočného stavu vo Francúzsku bola navrhovaná ešte prezidentom de Gaullom v roku 1961. Išlo konkrétne o článok 16, ktorý povoľoval o. i. domové prehliadky, masívne zatýkanie a násilné zakročenie proti Alžírčanom počas masakru v Paríži v tom istom roku. (Pre fanúšikov britských baníkov a Alžírska Billy Elliot [2000], Pride [2014], The Battle of Algiers [1966]).
K zmene paradigmy za posledných 50 rokov však najväčšmi prispela hrozba terorizmu. Aplikovanie čoraz väčšej kontroly nad obyvateľstvom v súvislosti s teroristickými hrozbami je viditeľné najmä od septembrových útokov v roku 2001, no zárodky možno pozorovať už začiatkom 70. rokov 20. storočia. Išlo o reakcie na činnosť (nielen) Rote Armee Fraktion v Nemecku, Brigade Rossa v Taliansku či Action Directe vo Francúzsku. V priebehu desiatok rokov každá z krajín prijímala novú legislatívu, ktorá upravovala dôvody zatýkania, možnosti obhajoby, styk s právnikom či vzatie do väzby novými a novými zákonmi alebo ich dodatkami. (Pre fanúšikov filmov s teroristickou tematikou In the Name of the Father [1993], Baader Meinhof Komplex [2008], Buongiorno, Notte [2003]).
Iným rozmerom prijímania výnimočných opatrení je ich tendencia pretrvávať napriek tomu, že situácia, ktorej riešenie mali priniesť, prestala existovať. Británia, napríklad, inkorporovala staršie opatrenia z medzivojnového obdobia do zákonov v rokoch 1973 a 1974, z ktorých niektoré ostávajú v platnosti dodnes. Inak to nebolo ani v prípade parížskych útokov z roku 2015. Stav núdze bol predlžovaný až štyrikrát, a to do mája 2017, pričom išlo o prvý prípad v dejinách piatej republiky, keď bol stav núdze vyhlásený celoplošne na celé Francúzsko. S ukončením núdzového stavu však vstúpili ihneď do platnosti nové antiteroristické zákony, ktoré udeľujú polícii a vyšetrovateľom rozsiahle právomoci robiť razie, zadržiavať a vypočúvať podozrivých z terorizmu. Každá krízová situácia vytvára vhodné podmienky na prijímanie vládnych politických opatrení, ktoré by za normálnych okolností čelili intenzívnejšiemu odporu.
Ako však poňať inštitút núdzového stavu v prípade bezprecedentnej globálnej hrozby šírenia koronavírusu? Ako chápať komplexnú a často krát protirečivú povahu štátnych intervencií? Každá okolnosť a každý kontext sú jedinečné. Ak chápeme zdravie ako najvyššiu prioritu či ľudské právo, potom opatrenia prijaté na jeho ochranu a koordináciu boja proti pandémii, nemusia nevyhnutne sami o sebe demonštrovať potláčanie ľudských práv. Naopak, môžu znamenať otvorenie diskusie o uvedomení si ich sociálnej podstaty. Ako píše filozof Slavoj Žižek, najdôležitejšia výzva, ktorej Európa momentálne čelí, je dokázať, že to, čo sa podarilo Číne, sa dá urobiť aj transparentnejším a demokratickejším spôsobom. A keďže nebezpečenstvo tkvie ako v nečinnosti štátu, tak i jeho činnosti, žiadajme čo najlepšie informovanie verejnosti a buďme pozorní. Pretože ako alegoricky ukazuje film Christophera Nolana Dokonalý trik, „to najväčšie tajomstvo sa deje v momente, keď nikto nedáva pozor“.
Použitá literatúra
- Klein, N.: Šoková doktrína. Praha 2010.
- Agamben, G.: State of exception. Chicago 2005.
- Veronika Bílková, V.: Vyjímečné stavy a lidská práva. Praha 2016.
- Lane Scheppele, K.: Legal and extralegal emergencies. Oxford 2008.
- Žizek, S.: Monitor and punish? Yes, please! Dostupné na internete:
- http://thephilosophicalsalon.com/monitor-and-punish-yes-please/ [23.03-2020].
Obrazová príloha: wikipedia.org
Vyštudovala históriu na Filozofickej fakulte Univerzity Komenského v Bratislave a v súčasnosti je internou doktorandkou na Oddelení najnovších dejín Historického ústavu SAV. Vo svojom výskume sa zaoberá predovšetkým modernými nemeckými dejinami so zameraním na západonemecký ľavicový terorizmus. Počas štúdia absolvovala výskumné pobyty na Ludwig-Maximilians-Universität v Mníchove, Technische Unviersität v Chemnitzi a v Open Society Archives v Budapešti.
